Las normas internacionales de ámbito mundial en materia de Patrimonio natural y cultural proceden fundamentalmente de la UNESCO. Los órganos de gobierno de la UNESCO son la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo, siendo la Secretaría, dirigida por el Director General, la que implementa las decisiones tomadas por ambos órganos. La acción de la UNESCO se desarrolla en diversas temáticas y para ello emplea un conjunto de instrumentos normativos:

• CONVENCIÓN: Designa todo acuerdo en virtud del cual cada una de las Partes firmantes de la Convención asume compromisos de carácter jurídicamente obligatorio, cuyo cumplimiento es objeto de seguimiento por parte de la Organización, y que se plasma en informes periódicos. En la actualidad existen en vigor seis convenciones:
  • Convención para la protección del Patrimonio cultural en caso de conflicto armado (1954)
  • Convención para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales (1970)
  • Convención para la protección del Patrimonio mundial cultural y natural (1972)
  • Convención para la protección del Patrimonio cultural subacuático (2001)
  • Convención para la salvaguardia del Patrimonio cultural inmaterial (2003)
  • Convención para la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales (2005)

De todos ellos, el aspecto más conocido y destacable es la creación de la “Lista del Patrimonio mundial” de la Convención de 1972, más conocida como Patrimonio de la Humanidad. En España, el proceso para la presentación de candidaturas se inicia por las Comunidades Autónomas, cada una de las cuales selecciona los bienes de su Comunidad susceptibles de ser declarados Patrimonio Mundial en el futuro. Esta selección se presenta al Ministerio de Cultura, y el Consejo de Patrimonio Histórico (integrado por representantes del Ministerio y de las Comunidades Autónomas) aprueba las inclusiones a la Lista Indicativa Española.

• RECOMENDACIÓN: Se trata de un texto de la Organización dirigido a uno o varios Estados, invitándoles a adoptar un comportamiento determinado o actuar de cierta manera en un ámbito cultural específico. En principio, carece de fuerza vinculante para los Estados Miembros, por lo que suelen emplearse en cuestiones sobre las que no existe un consenso lo suficientemente amplio para aprobar un Convenio.
• DECLARACIÓN: Es un compromiso puramente moral o político, que únicamente compromete a los Estados en virtud del principio de buena fe. Como ejemplo, puede citarse la Declaración de la UNESCO relativa a la destrucción intencionada del Patrimonio cultural de 2003, emitida con motivo de la destrucción en Afganistán de los Budas de Bamiyan.

En la actualidad reúne a 47 países, entre ellos España. Sus principales instrumentos normativos son las CONVENCIONES, dotadas de valor vinculante para las partes de acuerdo con el Derecho Internacional y las CARTAS y RECOMENDACIONES aprobadas por el Comité de Ministros, la Asamblea Parlamentaria y la Secretaría General, desprovistas de fuerza vinculante. Las Convenciones y acciones más conocidas son:

• Convención cultural Europa (1954)
• Convenio relativo a la Salvaguarda del Patrimonio Arquitectónico de Europa (1985)
• Convenio europeo para la protección del Patrimonio arqueológico (1992)
• Convenio europeo del paisaje (2000)
• Convenio sobre el valor del Patrimonio cultural para la sociedad (2005)
• Itinerarios culturales europeos.
• Jornadas europeas de Patrimonio.

Hasta la fecha se han concedido 36 Itinerarios Culturales Europeos, de los cuales 22 cuentan con la participación española. Naturaleza, historia y arte se conjugan en estas rutas con el fin de ir más allá del lanzamiento de productos culturales o turísticos, y apostar por la protección de los valores culturales europeos, por fomentar nuevas formas de encuentro entre los jóvenes, poner en valor patrimonios poco apreciados y desarrollar programas de cooperación.

Está compuesta por veintiocho Estados europeos y fue establecida con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993. Sus instituciones son siete: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo. Estrasburgo es la sede oficial del Parlamento Europeo, pero la mayoría de las actividades de las comisiones parlamentarias se desarrolla en Bruselas. Por otro lado, la Secretaría General tiene su sede in Luxemburgo.

El fundamento de la acción de la UE en el ámbito de la cultura, como en cualquier otro sector, radica en los Tratados Constitutivos. Sin embargo, aun cuando es innegable que la cultura se halla en el centro del proyecto europeo y es el elemento en que se basa el concepto de «la unidad en la diversidad» de la Unión Europea, hasta fechas relativamente recientes los Tratados Constitutivos, volcados en la economía y el comercio, no reconocían a las instituciones comunitarias una competencia en materia cultural, de modo que su acción se desarrolló a partir de la cooperación voluntaria de los Estados miembros. El Tratado excluye expresamente la armonización de la legislación y las normativas de los Estados miembros y, por esta razón, no existen Reglamentos o Directivas comunitarias vinculantes en materia de cultura, salvo en materia de tráfico de bienes culturales, en la cual justamente la competencia sobre el mercado común permite esta armonización. Cada Estado miembro de la UE es responsable de su propia política cultural. La acción comunitaria se desenvuelve mediante instrumentos normativos más «suaves», como recomendaciones, programas y convocatorias de ayudas, fomento e intercambio de buenas prácticas y diálogo sobre políticas para y entre las autoridades culturales europeas, refuerzo de la cooperación entre Estados, etc.

La función de la Comisión Europea, como órgano ejecutivo de la U.E., es ayudar a hacer frente a los retos comunes. Tiene un compromiso con el fomento de la diversidad cultural, la protección del Patrimonio, la superación de los obstáculos que dificultan la movilidad de los profesionales de la cultura y el apoyo a la contribución de las industrias culturales y creativas al crecimiento y la creación de empleo en toda la UE, de acuerdo con los principios de la Agenda Europea para la Cultura.

El Plan de financiación de la UE para el periodo 2014-2020, denominado EUROPA 2020, marca como prioridad la ESTRATEGIA PARA UN CRECIMIENTO INTELIGENTE, SOSTENIBLE E INTEGRADOR Y CON GOBERNABILIDAD ECONÓMICA, apostando por invertir en crecimiento y creación de empleo para superar la crisis económica y financiera y consolidar el progreso. Con carácter general se desglosa en los siguientes capítulos:

Durante 2018 la Comisión Europea decidirá las propuestas para el siguiente Marco Financiero Plurianual (2021-2027). Marco con el que se financian los programas europeos, entre ellos Europa Creativa, que es el que está más orientado al ámbito del patrimonio natural y cultural.

El ordenamiento español en materia de Cultura se desglosa en los niveles estatal y autonómico al ser una materia de competencia compartida por el Estado, que realiza la función de coordinación a través del Consejo de Patrimonio Histórico, y las Comunidades Autónomas, que han asumido las competencias en materia de protección de Patrimonio cultural y redactado su propia legislación. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas, existiendo una concurrencia no excluyente de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura.

En el ámbito estatal, esta materia está presidida por la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), de carácter básico, que se ha quedado anticuada, al no adecuarse a las Convenciones de la UNESCO y del Consejo de Europa, lo que ha motivado la elaboración de un anteproyecto de Ley de Patrimonio Inmaterial. Por su parte, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas han aprobado desde 1990 su propia Ley de Patrimonio Histórico o Cultural, generalmente más avanzadas que la Ley estatal, aunque sólo sea porque son más recientes y si bien se ha avanzado desde la elaboración de planes parciales o sectoriales, a lo sumo, en la mayoría de las Comunidades Autónomas se ha creado un Consejo de Cultura, como órgano de participación de la sociedad civil de carácter trasversal.

La Constitución predetermina la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en diversos preceptos. La distribución competencial ha obedecido a dos lógicas:

• Museos, bibliotecas y archivos. Corresponde al Estado la competencia exclusiva (legislación y gestión) sobre los de titularidad estatal, sin perjuicio de que pueda acordar la gestión de algunas instituciones de su titularidad con las Comunidades Autónomas donde se ubiquen.
• Patrimonio histórico o cultural. Corresponde al Estado una competencia normativa básica limitada a la defensa contra la exportación y expoliación de los bienes integrantes del mismo, y ello independientemente de su titularidad, sea pública o privada. Por su parte, las Comunidades Autónomas ostentan una competencia de desarrollo legislativo de esas bases.

Tras la reforma de la Ley Básica de Régimen Local de 1985 efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, las competencias locales en materia de cultura quedan como sigue:

• Competencias municipales propias.-: Protección y gestión del Patrimonio histórico; Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
• Servicios municipales obligatorios.- En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes: biblioteca pública.
• Delegación de competencias.- La Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado. Se trata de una delegación pensada más bien para las Diputaciones Provinciales.

La LPHE declara que integran el Patrimonio Histórico Español (la tendencia actual se decanta por la expresión de “Patrimonio cultural”, por considerarla más ajustada a la amplitud de los valores que define) los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el Patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o antropológico. Además de la señalada limitación con la que se acoge el Patrimonio inmaterial (exclusivamente como etnográfico).

Los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español deberán ser conservados, mantenidos y custodiados por sus propietarios. En el caso de bienes inmuebles declarados BIC, las actuaciones debe ir encaminadas a su «conservación, consolidación y rehabilitación y evitarán los intentos de reconstrucción, salvo cuando se utilicen partes originales de los mismos y pueda probarse su autenticidad». Esta declaración se ajusta a alguna de las categorías siguientes:

Comunes a todo el territorio español  (Contenidas en la LPHE)

• Monumentos: Realizaciones arquitectónicas o de ingeniería, u obras de escultura colosal (los llamados por la legislación anterior Monumentos Nacionales).
• Jardín histórico: El espacio delimitado, producto de la ordenación por el hombre de elementos naturales, a veces complementado con estructuras de fábrica
• Conjunto histórico: La agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad. En este caso la Ley subraya la necesidad de aprobación de planes especiales de protección de centros o conjuntos históricos que incluyan catálogos de bienes especialmente protegidos, concediendo un cierto protagonismo a los Municipios, debido a la interactuación de las competencias urbanísticas.
• Sitio histórico: El lugar o paraje natural vinculado a acontecimientos o recuerdos del pasado, a tradiciones populares, creaciones culturales o de la naturaleza y a obras del hombre, que posean valor histórico, etnológico, paleontológico o antropológico.
• Zona arqueológica: El lugar o paraje natural donde existen bienes muebles o inmuebles susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, hayan sido o no extraídos y tanto si se encuentran en la superficie.

Específicas de cada Comunidad Autónoma

• Lugares de Interés Etnológico: aquellos parajes, espacios, construcciones o instalaciones vinculados a formas de vida, cultura, actividades y modos de producción propios del pueblo andaluz.
• Lugares de Interés Industrial: parajes, espacios, construcciones o instalaciones vinculados a modos de extracción, producción, comercialización, transporte o equipamiento que merezcan ser preservados por su relevante valor industrial, técnico o científico.
• Zonas Patrimoniales: territorios o espacios que constituyen un conjunto patrimonial, diverso y complementario, integrado por bienes diacrónicos representativos de la evolución humana, que poseen un valor de uso y disfrute para la colectividad y, en su caso, valores paisajísticos y ambientales.

El régimen jurídico de los bienes culturales está en función de tres factores:

• NATURALEZA: se diferencia entre bienes inmuebles, muebles e inmateriales.
• GRADO DE PROTECCIÓN:
• PROTECCIÓN ALTA: Los BIENES DECLARADOS DE INTERÉS CULTURAL (BIC), calificados como «los bienes más relevantes del Patrimonio Histórico Español»
• PROTECCIÓN MEDIA: Los bienes muebles incluidos en el INVENTARIO GENERAL DE BIENES MUEBLES DEL PATRIMONIO HISTÓRICO ESPAÑOL que tengan singular relevancia
• TITULARIDAD DEL MISMO: la finalidad proteccionista alcanza a todos los bienes que integran el Patrimonio cultural, cualquiera que sea su titularidad.
• DECLARACIÓN DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL (BIC).

Atendiendo al criterio de grado de protección, el protagonismo de la LPHE se centra en los BIENES DECLARADOS DE INTERÉS CULTURAL, que gozarán de «singular protección y tutela». Su declaración corresponde, con carácter general, a las Comunidades Autónomas y el principal límite es que no podrá ser declarado Bien de Interés Cultural la obra de un autor vivo, salvo si existe autorización expresa de su propietario o media su adquisición por la Administración.

La salvaguarda jurídica de un bien patrimonial no queda suficientemente solventada con su declaración de BIC, sino que a veces es necesario complementar la misma mediante la figura conexa la delimitación de su entorno protegido. La declaración de un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, como Bienes de Interés Cultural, determina la obligación para el Municipio o Municipios en que se encontraren de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias establecidas en la LPHE. El plan realizará la catalogación, según lo dispuesto en la legislación urbanística, de los elementos unitarios que conforman el Conjunto, tanto inmuebles edificados como espacios libres exteriores o interiores, u otras estructuras significativas, así como de los componentes naturales que lo acompañan, definiendo los tipos de intervención posible. A los elementos singulares se les dispensará una “protección integral”. Para el resto de los elementos se fijará, en cada caso, un “nivel adecuado de protección”.

Una vez declarado el BIC, los propietarios y, en su caso, los titulares de derechos reales sobre tales bienes, o quienes los posean por cualquier título, están obligados a permitir y facilitar su inspección por parte de los organismos competentes, su estudio a los investigadores, previa solicitud razonada de éstos, y su visita pública, al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados. El cumplimiento de esta última obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Administración competente cuando medie causa justificada. En el caso de bienes muebles se podrá igualmente acordar como obligación sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición.

• PLANES TERRITORIALES DE INTERVENCIÓN EN PATRIMONIO

Estos planes constituyen un nuevo modelo de gestión alternativo a la gestión tradicional del Patrimonio histórico. Parten de la identificación y el profundo análisis de un territorio y sus bienes patrimoniales, a partir de la detección de una necesidad de actuación, y están dotados de una agilidad que permite reducir significativamente los costes, al limitarse los gastos de gestión que supondría abordar cada proyecto individualmente. La planificación estratégica volcada al territorio y la colaboración pública y privada a través de convenios, que regulan una nueva estructura organizativa, permiten una mayor eficiencia en el gasto de los recursos empleados, habilitando la rápida realización de actuaciones puntuales o de urgencia y la reducción de los tiempos de espera entre intervenciones.

• FINANCIACIÓN CON CARGO AL MINISTERIO DE FOMENTO: PROGRAMA DEL 1,5% CULTURAL

a Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), establece que en toda obra pública financiada total o parcialmente por la Administración del Estado, cuyo presupuesto exceda de un millón de euros, se incluirá una partida porcentual de la aportación pública destinada a obras de conservación y enriquecimiento del Patrimonio Histórico.

El “Programa 1,5% Cultural” del Ministerio de Fomento es uno de los instrumentos de la Administración General del Estado para responder al mandato constitucional por el que los poderes públicos deben garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran. Este Programa se nutre con cargo a los fondos generados al aplicar el 1,5% sobre el presupuesto de ejecución de obra pública del Ministerio de Fomento y es gestionado a través de una Comisión Mixta, integrada por los Ministerios de Fomento y de Educación, Cultura y Deportes. Para la gestión de esta financiación, los departamentos u organismos puede bien transferir a la Administración Cultural el importe para que lo gestione ésta o bien pueden gestionar ellos mismos ese fondo, directamente o cediéndolo a otras Administraciones como por ejemplo a los Ayuntamientos.

La Comisión Mixta del 1,5% Cultural, aprobó provisionalmente el pasado 11 de enero, la financiación de 73 nuevas actuaciones como consecuencia de la convocatoria publicada en julio de 2017, aportando entre 2018 y 2019 un total de 50.520.823,21 euros, para proyectos de recuperación y puesta en valor del patrimonio histórico español.

El Consejo de Ministros autorizó el pasado 11 de mayo al Ministerio de Fomento una nueva convocatoria de concesión de ayudas con cargo al programa del 1,5% Cultural por un importe máximo de 51 millones de euros. De estas ayudas, está previsto que 20,53 millones de euros se abonarán en ejercicio 2019 y 30,47 en 2020. Como en las anteriores, esta nueva convocatoria, publicada el pasado 5 de junio, contempla un modelo de cofinanciación con los titulares de los Bienes de Interés Cultural en el que el Ministerio aporta un máximo del 75% del presupuesto de las actuaciones, por lo que se movilizará previsiblemente una inversión total de entre 75 y 90 millones de euros, así como una generación de empleo prevista estimada en 4.500 puestos de trabajo, además de los que puedan producirse por la actividad turística, cultural o social que en todos los casos genera la recuperación del patrimonio histórico.